摘要：有学者将行政程序法典化分为三个历史阶段：(19)1889年西班牙、1925年奥地利较早制定了行政程序法典。 ...
经济社会发展与国家治理，是两个既有明显区别又有紧密联系的范畴，发展属于本体和目的，治理属于保障和方法，循制施治目的在于铺设发展之路。
然而，法典化的内涵并未能完全达成一致。(109)再次，民主性导向的法典拥有教育的功能。
法典体量大小与抽象程度高低之争。未来行政法法典化，在坚持行政法固有的特点外，还要始终以个人行政法权利为本位，突出问题导向，注重挖掘和利用本土资源，实现规范与社会发展的良性互动。这似乎令1990年代末学界推动的行政程序法典化工作再见光明。(74)特别行政法系以个别行政事项或任务领域为规范内涵，以特别法的方式呈现且归属于特定事务管辖范围的规范，诸如警察法、建筑法、交通法等，研究此领域的行政法学可称为行政法各论、部门行政法。而良好行政的原则则为法治的本质注入了新的元素，即其面对科技发展与社会环境变迁(如数字时代、气候变迁)对行政法规范内涵与行政结构的要求，可能使行政法从规范性进化到诱因性或效率性、由条件性思维趋向于目的性的导向诉求。
(122)See Danielle Keats Citron,Technological Due Process,85 Washington University Law Review 1249(2008); Cary Coglianese David Lehr,Regulating by Robot:Machine Learning in the Modern Era,105 The Georgetown Law Journal 1147(2017); Karen Yeung,Why Worry about Decision-making by Machine?,in Karen Yeung Martin Lodge eds.,Algorithmic Regulation,Oxford University Press,2019,pp.21-48.(123)Samer Hassan Primavera de Filippi,The Expansion of Algorithmic Governance:From Code is Law to Law is Code,17 Field Actions Science Reports 88,89(2017).(124)参见江必新、程琥：《论良法善治原则在法治政府评估中的应用》，载《中外法学》2018年第6期，第1473-1491页。(68)参见前引(30)郭修江、杨科雄、王佶腾文。除在行政复议和行政诉讼中申请附带审查之外，行政规范性文件监督机制还包括事前合法性审查、事后备案机制等。
系统建构行政复议调解制度，经由调解和决定双重路径，加大行政复议中的实体处理力度。三、行政复议争议化解制度属性与行政复议审理程序制度完善行政复议机关经由复议审理程序作出最终复议决定，因此，复议审理程序制度完善既与个案质量要求直接相关，也在个案得到实质化解的基础上，与整体数量要求密切关联。行政复议调解《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）于2022年10月27日首次提请第十三届全国人大常委会第三十七次会议审议，在中观层面对行政复议制度进行了全面修改和完善。二是事实清楚、证据确凿、程序合法，但是未正确适用依据。
《修订草案二次审议稿》第51条第2款规定：适用简易程序审理的案件，可以书面审理。建议借鉴《民事诉讼法》设专章规定调解制度的做法，专设一节规定行政复议调解制度。
当前，无论是在行政诉讼领域，还是在行政复议中，在推进实质性化解行政争议实践中，都力求将当事人诉请争议之外的实质诉求和诉请争议的关联争议等，予以一揽子、一次性化解，力求从源头上化解矛盾，实现案结事了。本文拟围绕主渠道定位的双重要求，结合行政复议制度的基本属性，就修法如何进一步回应行政复议化解行政争议的主渠道定位，修改和完善行政复议制度，提出完善建议和设想。对不作为类案件，与人民法院相较，复议机关具备更为充分的作出实体性决定的条件，应当在履行决定中明确需要被申请人履职的具体内容。行政执法听证制度是行政机关拟作出对当事人权益有重大不利影响决定时，采用召开听证会的方式，单方听取当事人意见的制度。
《修订草案二次审议稿》第46条规定：行政复议机构适用一般程序审理行政复议案件，应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。就《修订草案》的内容来看，虽然对行政复议体制、行政复议范围、行政复议程序、行政复议决定体系等制度进行了全面修改和完善，但距离实现发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用这一修法目标，仍有尚待完善的制度空间。其二，行政复议委员会的工作职责为为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题进行研究，提出意见和建议。数字技术在纠纷解决活动中的应用在深度和广度上都呈现出快速发展的趋势，原因在于其能够使诉讼活动更为高效、便捷，帮助人民法院更好应对爆炸式增长的诉讼案件数量，如有学者认为，在线诉讼被作为一种有助于提升司法效率的技术方案出现在中国的司法实践中。
因此，作为一项争议裁决活动，行政复议审理程序对效率的实现，不能脱离程序公正，需要避免将效率简单理解为某些环节的简化，仍要遵循正当程序的基本要求：一方面通过程序公正来保证案件的实体处理结果正确。修法有必要契合行政复议的基本属性，以更充分保障实现主渠道定位提出的整体数量和个案质量双重要求为目标，进一步补强行政复议的中立性，最大限度拓宽行政复议范围，增强行政复议审理程序的正当程序要素，系统建构行政复议调解制度，经由调解和决定双重路径加大行政复议实体处分力度。
五、结论《修订草案》将行政复议作为化解行政争议主渠道定位写入行政复议法，对行政复议与行政诉讼在化解行政争议机制体系中的分工作出新的立法安排。张卫平认为，新《民事诉讼法》对在线民事诉讼的规范有两个基本特点：其一，通过线上民事诉讼行为与线下民事诉讼行为的等效方式，承认线上民事诉讼行为的合法性（所谓等效原则）。
行政争议是指行政管理活动中，在行政主体和相对人之间产生的矛盾和纠纷。修法关注到了这一发展趋势和立法需求，《修订草案二次审议稿》第8条规定：行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率。第47条规定的听证制度为听取意见的正式形式，适用于两种情形：一是审理重大、疑难、复杂的行政复议案件时，复议机关应当组织听证。《修订草案》放弃了对行政复议委员会在改革试点的最初定位，不能不说是一种遗憾。这一规定仍然保留了现行《行政复议法》中履职决定的程序性裁判的定位，没有要求复议机关在复议决定中直接明确被申请人需要履行职责的具体内容，仍由被申请人经由行政程序自行确定。《修订草案》的规定与之前在地方大力推动的行政复议委员会改革相比较，形成很大反差，反映出修法没有延续之前的行政复议体制改革主要思路，而是选择弱化这一机制作用的发挥，仅将之作为一项审理程序机制。
行政复议委员会机制的运行固然存在一些难题，但是，这一机制对弥补复议机关中立性缺失、解决复议公正性天然不足等问题，具有不可替代的作用，如韩国和我国台湾地区均通过行政复议委员会机制来弥补复议之中立性不足的缺陷。第22条第2款规定：书面申请的，可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书。
行政复议作为化解行政争议的主渠道为源自实践的命题，基于该命题的提出背景，通常认为主渠道定位包含整体数量和个案质量双重要求。四是增加规定公民、法人或其他组织可对法律法规规章授权组织制定的规范性文件的合法性申请附带审查。
此外，行政复议委员会的咨询意见亦不会向社会公开，不接受社会监督。但是，整体而言，《修订草案》所建构的行政复议制度与行政诉讼制度仍具有较高的同质性，尚未充分显现和发挥行政复议的特性与优势，行政复议与行政诉讼之间尚未形成合理的制度分工。
条文具体可以表述为：村民委员会、行业协会等组织的成员认为村民委员会、行业协会对其作出的管理处理决定损害其重大合法权益，申请行政复议的，属于行政复议案件范围。如2021年新修订的《民事诉讼法》就为在线民事诉讼实践提供了基本法根据，其第16条第2款规定民事诉讼活动通过信息网络平台在线进行的，与线下诉讼活动具有同等法律效力，确立了等效原则。如果行政复议法修订仍采行政行为进路确定复议范围，将限缩应进入复议范围的行政争议。其二，相关政府部门就针对其他部门的个案提供咨询意见缺乏正当性基础。
针对这两个问题，《修订草案》均有回应。四是调解并非决定的前置程序，不是必须先调解、后决定。
案件存在重大、疑难、复杂、社会影响大等特别情形时，适用对抗性更强的审理程序机制，从而与行政诉讼以一般程序为主、简易程序为补充的审理程序结构之间，形成分工与互补。整体而言，复议范围呈现出与行政诉讼受案范围的高度同质性，造成仍有部分行政争议既不属于行政诉讼受案范围，也不属于行政复议范围，被排除在行政救济渠道之外，不利于在法治轨道上化解行政争议。
将行政复议定位为化解行政争议的主渠道，是对行政复议与行政诉讼在化解行政争议机制体系中的分工作出的新安排，显现以司法为中心的行政争议化解制度体系开始向以行政为中心转型，体现了当前开展诉源治理，在前端环节化解更多争议的纠纷化解思路。2023年6月26日上午，《修订草案》再次提请第十四届全国人大常委会第三次会议审议。
这一规定与《行政处罚法》的规定相同。这些因素使得专门成立行政复议委员会来为疑难案件等提供咨询意见，意义不大。基于前述背景，关于行政复议委员会机制的定位与完善，可以考虑三种方案：第一种方案，回归行政复议委员会试点改革，在复议机关里设置行政复议委员会，作为行政复议机构的组织形式。《修订草案二次审议稿》恢复增加规定行政复议委员会就行政复议工作中的重大事项和共性问题进行研究，提出意见和建议，进一步加大了发挥行政复议委员会作用的力度。
《修订草案二次审议稿》第47条规定的复议听证制度实则为行政执法听证制度，而非复议案件庭审机制。第四，未将对行政规范性文件的合法性审查由附带审查调整为直接审查。
在这些典型案例中，体现出复议机关在协调多层级、多部门行政机关，调动行政资源，实现一揽子化解争议等方面，具有独特优势。关于调解机制，《修订草案》的规定还较为原则，需要进一步细化制度。
进入专题： 行政复议制度 。尽管《修订草案二次审议稿》在第58条增加规定提请行政复议委员会咨询的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据，但是，该规定能否得以在实践中实现，仍缺乏配套机制予以保障，行政复议机关的自主空间过大。
